ΕΕ: Ο «ξεπερασμένος» προϋπολογισμός και η απειλή των τριών «Τ»

Οι υπουργοί Οικονομικών που συναντήθηκαν στις Βρυξέλλες δεν μπόρεσαν να καταλήξουν σε συμφωνία για τη μεταρρύθμιση των κανόνων της ΕΕ για το δημόσιο χρέος και τα ελλείμματα παρά τις περισσότερες από οκτώ ώρες διαπραγματεύσεων που εκτείνονταν μέχρι το πρωί της Παρασκευής.

Η αποτυχία τους να καταλήξουν σε συμφωνία υπογραμμίζει τις βαθιές διαφορές μεταξύ των χωρών της ΕΕ σχετικά με τη δημοσιονομική πολιτική, καθώς οι κανόνες που έχουν ανασταλεί κατά τη διάρκεια της πανδημίας Covid-19 πρόκειται να αρχίσουν  να ισχύουν και πάλι από τον Ιανουάριο.

Η Γερμανία επιμένει σε αυστηρότερα όρια στις δαπάνες, παρά το γεγονός ότι επικρίνεται στο εσωτερικό για τις δικές της μαύρες τρύπες, ενώ η Γαλλία και η Ιταλία πιέζουν ώστε να υπάρχουν περιθώρια ελιγμών σύμφωνα με τους νέους κανόνες.

Στήνουν… γέφυρες οι Ευρωπαίοι για το Σύμφωνο Σταθερότητας – Πού συγκλίνουν

Εξάλλου, πολλοί αναλυτές υποστηρίζουν ότι οι κανόνες και τα όρια που επιβάλλει το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξη είναι παρωχημένοι και το μόνο που κάνουν είναι να ασκούν περαιτέρω πιέσεις στις οικονομίες που αντιμετωπίζουν προβλήματα. Παράλληλα, θέτει σε κίνδυνο την ενεργειακή μετάβαση των χωρών, καθώς δεσμεύει κεφάλαια που θα μπορούσαν να προωθηθούν σε πράσινες επενδύσεις.

Ξεπερασμένος προϋπολογισμός

Εκτός από τους δημοσιονομικούς κανόνες, αναλυτές χαρακτηρίζουν ως «ιστορικό κατάλοιπο» και τον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Όχι μόνο σήμερα, αλλά εδώ και είκοσι χρόνια, υποστηρίζοντας ότι παραμένει ξεπερασμένος και δεν είναι κατάλληλος να αντιμετωπίσει τις τρέχουσες προκλήσεις πολιτικής της ΕΕ, όπως είναι η πράσινη και ψηφιακή μετάβαση, οι πόλεμοι σε Ουκρανία και Μέση Ανατολή και μετανάστευση.

Επιπλέον, σήμερα αναμένονται πολύ περισσότερα από την ΕΕ από ό,τι στο παρελθόν. Τα κράτη μέλη ζητούν από την ΕΕ να βοηθήσει στην εξεύρεση λύσεων σε παλιά και νέα προβλήματα. Η μελλοντική διεύρυνση, η οποία θα μπορούσε να φέρει την ΕΕ σε 35+ μέλη, θα αυξήσει περαιτέρω τις απαιτήσεις για τον προϋπολογισμό.

Όπως αναφέρει σε ανάλυσή του το think tank Bruegel, για να ανταποκριθεί στις προσδοκίες και να αντιμετωπίσει τις τρέχουσες και μελλοντικές προκλήσεις, ο προϋπολογισμός της ΕΕ χρειάζεται επομένως ριζική μεταρρύθμιση, τόσο από την πλευρά των εσόδων όσο και από την πλευρά των δαπανών.

Όπως κάθε άλλος προϋπολογισμός, ο προϋπολογισμός της ΕΕ μπορεί να αναλυθεί μέσω: (i) του μεγέθους του, (ii) της σύνθεσής του και (iii) της συμβολής του στη μακροοικονομική σταθερότητα.

Για πολιτικούς, θεσμικούς και νομικούς λόγους, η ΕΕ προσάρμοζε τον προϋπολογισμό στο περιθώριο, χωρίς σημαντικές αλλαγές σε κανέναν από τους παρακάτω τομείς:

Ο προϋπολογισμός της ΕΕ παρέμεινε στο 1% του ΑΕΠ της ΕΕ από τα τέλη της δεκαετίας του 1980 (περίπου 160 έως 180 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως). Μόνο ως απάντηση στην πανδημία επεκτάθηκαν οι δαπάνες της ΕΕ με ασυνήθιστο τρόπο, μέσω της δημιουργίας του Recovery and Resilience Facility (RRF), του πυρήνα του μεταπανδημικού προγράμματος ανάκαμψης NextGenerationEU (NGEU). Το RRF βρίσκεται εκτός του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου ( ΠΔΠ, ο επταετής κύκλος προϋπολογισμού της ΕΕ) και έχει προγραμματιστεί να λήξει το 2026.

Όσον αφορά τη σύνθεση, το μερίδιο του προϋπολογισμού που προορίζεται για την Κοινή Αγροτική Πολιτική και τα Ταμεία Συνοχής έχει διαβρωθεί σταδιακά, αλλά η δομή παρέμεινε σε γενικές γραμμές αμετάβλητη. Τα νομικά και θεσμικά κενά έχουν αξιοποιηθεί για την προσαρμογή του προϋπολογισμού, αλλά με ad-hoc τρόπο και όχι συστηματικά.

Αγκαλιάζοντας μια ευρωπαϊκή λογική για τα δημόσια αγαθά

Σύμφωνα με το Bruegel ένας μεταρρυθμισμένος προϋπολογισμός θα πρέπει να περιλαμβάνει μια προσέγγιση ευρωπαϊκών δημόσιων αγαθών (EPG), που σημαίνει ότι θα πρέπει να επικεντρώνεται στις δαπάνες σε τομείς όπου η ΕΕ μπορεί να προσφέρει πραγματική προστιθέμενη αξία. Τα EPG μπορούν να ταξινομηθούν σε «αληθινά» EPG που χρηματοδοτούνται και παραδίδονται σε επίπεδο ΕΕ, και σε έργα που επιδιώκουν προτεραιότητες της ΕΕ που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ, αλλά για τα οποία η παράδοση γίνεται σε εθνικό επίπεδο.

Η χρηματοδότηση και η παράδοση πραγματικών EPG θα μπορούσε να βασίζεται σε υφιστάμενα προγράμματα της ΕΕ, τα οποία θα ανανεωθούν και θα επικεντρωθούν εκ νέου σε έργα μεταξύ των χωρών.

Για παράδειγμα, ορισμένα μέρη του σχεδίου REPowerEU για τη μείωση της εξάρτησης από τα εισαγόμενα ορυκτά καύσιμα θα μπορούσαν να υποστηρίξουν κοινές πρωτοβουλίες σε επίπεδο ΕΕ. Το ίδιο ισχύει και για άλλα μέρη του NGEU, συμπεριλαμβανομένων των διευκόλυνσης Connecting Europe Facility, InvestEU και της ερευνητικής πρωτοβουλίας Horizon Europe. Εάν μεταρρυθμιστούν ώστε να επιτρέπουν τη χρηματοδότηση με πόρους της ΕΕ και αφιερωθούν σε παρεμβάσεις σε ολόκληρη την ΕΕ, τα Σημαντικά Έργα Κοινού Ευρωπαϊκού Ενδιαφέροντος θα προσφέρουν ένα πολύ χρήσιμο εργαλείο ως μέρος μιας αναμορφωμένης βιομηχανικής πολιτικής της ΕΕ.

Η δεύτερη ευρεία κατηγορία δαπανών περιλαμβάνει μεταφορές σε χώρες της ΕΕ: ​​χρηματοδοτούνται σε επίπεδο ΕΕ αλλά παρέχονται σε εθνικό επίπεδο. Οι πολιτικές συνοχής και ορισμένα μέρη της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής λαμβάνουν τα μεγαλύτερα κομμάτια του προϋπολογισμού της ΕΕ. Η αύξηση της αποτελεσματικότητάς τους είναι ζωτικής σημασίας για την επιδίωξη του στόχου της συνοχής. Η επανεξέταση της προσέγγισης θα μπορούσε να βασιστεί στην εμπειρία με το RRF, ιδίως στην εστίασή του τόσο σε μεταρρυθμίσεις όσο και σε επενδύσεις σε αντάλλαγμα για οικονομική στήριξη, καθώς και στην προσέγγισή του που βασίζεται στις επιδόσεις.

Αξιόπιστα έσοδα

Η αξιοπιστία αυτού του προγράμματος δαπανών θα βασιζόταν στην αξιοπιστία των εσόδων της ΕΕ. Επί του παρόντος, αρκετοί αποκαλούμενοι ίδιοι πόροι χρηματοδοτούν τον προϋπολογισμό, συμπεριλαμβανομένων των τελωνειακών δασμών, ενός μικρού μεριδίου των εσόδων από φόρο προστιθέμενης αξίας, μιας εισφοράς στα απορρίμματα πλαστικών συσκευασιών που δεν ανακυκλώνονται και συνεισφορές από χώρες με βάση το ακαθάριστο εθνικό τους εισόδημα (ΑΕΕ· αυτό τελευταίο κάποιος δεν είναι πραγματικά «δικός» πόρος).

Ομόλογα

Η άλλη όψη του νομίσματος της χρηματοδότησης αντιπροσωπεύεται από ομόλογα που εκδόθηκαν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το ποσό των οποίων αυξήθηκε ραγδαία από το 2020, φτάνοντας στα 400 δισ. ευρώ. Από την έναρξη της νομισματικής σύσφιγξης, τα επιτόκια των ομολόγων της ΕΕ έχουν αυξηθεί σε σχέση με το εθνικό χρέος.

Όσον αφορά την πρώτη, η έκδοση από τον Ιανουάριο του 2023 ομολόγων ΕΕ με ενιαία επωνυμία αντί για ομόλογα με ξεχωριστή ετικέτα («ενοποιημένη προσέγγιση χρηματοδότησης») θα πρέπει να συμβάλει στην αύξηση της ρευστότητάς τους. Αλλά το τελευταίο είναι πιο σημαντικό: το βασικό ζήτημα είναι ότι οι επενδυτές και οι αγορές δεν βλέπουν την ΕΕ ως μόνιμο παράγοντα στην αγορά ομολόγων με τα ομόλογά της να υποστηρίζονται από μια αξιόπιστη ροή εσόδων. Ως εκ τούτου, οι δύο πηγές χρηματοδότησης συνδέονται άρρηκτα 4 : αξιόπιστοι ίδιοι πόροι θα καθιστούσαν τα κοινά ομόλογα της ΕΕ πιο ελκυστικά διασφαλίζοντας ότι δεν υπάρχουν αμφιβολίες ως προς την αποπληρωμή τους.

Οι συνθήκες του «τριπλού Τ».

Μπορεί να επιτευχθεί μια τόσο φιλόδοξη μεταρρύθμιση του προϋπολογισμού της ΕΕ; Σύμφωνα με το Bruegel προκειμένου να επιτευχθεί δημοσιονομική ισορροπία στην ΕΕ πρέπει να ικανοποιηθούν οι προϋποθέσεις του «τριπλού Τ»: εμπιστοσύνη, απειλή και χρόνος (trust, threat, time) .

Πρώτον, οι αξιόπιστοι, εκτελεστοί (και επιβεβλημένοι) δημοσιονομικοί κανόνες αποτελούν προϋπόθεση για την εμπιστοσύνη μεταξύ των χωρών της ΕΕ και μεταξύ αυτών και των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Δεύτερον, μια κοινή αντίληψη μιας εσωτερικής ή εξωτερικής απειλής μπορεί να ωθήσει τις χώρες να περάσουν τις κόκκινες γραμμές και να διαθέσουν περισσότερους πόρους σε επίπεδο ΕΕ. Τέλος, χρειάζεται χρόνος ώστε οι εθνικοί φορείς χάραξης πολιτικής να μπορέσουν να εσωτερικεύσουν τα πλεονεκτήματα των υπερεθνικών λύσεων που παρέχονται από έναν μεταρρυθμισμένο προϋπολογισμό της ΕΕ.

Η απάντηση στην πανδημία έδειξε πώς μπορεί να επικρατήσουν οι ευρωπαϊκές λύσεις . Η εμπιστοσύνη ενισχύθηκε από τη φύση του σοκ , η οποία δεν μπορούσε να αποδοθεί σε λάθη εθνικής πολιτικής. Η ανταπόκριση ήταν ουσιαστική και αποφασιστική, αν και μετριάστηκε από τον προσωρινό χαρακτήρα της NGEU και την εστίαση στις μεταφορές και όχι στα κοινά έργα.

Οι ευνοϊκές πολιτικές συνθήκες είναι ζωτικής σημασίας, διότι είναι δύσκολο να πιστέψει κανείς ότι μια φιλόδοξη μεταρρύθμιση του προϋπολογισμού της ΕΕ θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί χωρίς να απαλλάξει την έγκριση του ΠΔΠ από τα βέτο που ασκούν μεμονωμένες χώρες. Ένα βασικό βήμα στην ανοικοδόμηση της εμπιστοσύνης θα ήταν, ο νέο προϋπολογισμός να εγκριθεί με πλειοψηφία ξεπερνώντας τον σκόπελο του βέτο. Και οι επερχόμενες ευρωεκλογές παρέχουν την ευκαιρία για μια τόσο κρίσιμη συζήτηση.