ΤτΕ: Κρούει τον κώδωνα του κινδύνου για την υποεκτέλεση δημόσιων δαπανών με κονδύλια του RRF

Τους κινδύνους από την υποεκτέλεση των δημόσιων δαπανών που χρηματοδοτούναι από τους πόρους του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας σε χώρες της ΕΕ επισημαίνει η Τράπεζα της Ελλάδος για τη νομισματική πολιτική 2023-2024.

Όπως επισημαίνεται, τα τελευταία διαθέσιμα στοιχεία υλοποίησης των εθνικών σχεδίων σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες, στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (RRF), δείχνουν σημαντική υποεκτέλεση των δημόσιων δαπανών που σχετίζονται με το σκέλος των επιχορηγήσεων, με αποτέλεσμα την οπισθοβαρή ανακατανομή τους και τη συσσώρευσή τους σε μεγάλο βαθμό την περίοδο 2024-26. Ως αποτέλεσμα, ο κίνδυνος να μη δαπανηθούν όλα τα δεσμευμένα κεφάλαια μέχρι το 2026 και να μην επιτευχθούν οι συγκεκριμένοι επενδυτικοί στόχοι του RRF έχει αυξηθεί, λόγω του περιορισμένου χρόνου εκτέλεσης των έργων και αντίδρασης σε αστάθμητους παράγοντες.

Ευρώπη: Τέλος το «δωρεάν χρήμα» – Το παζάρι στις Βρυξέλλες για το νέο RRF

Ως εκ τούτου, καθίσταται επιτακτική η επίλυση των προβλημάτων που εμποδίζουν την έγκαιρη εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων και των επενδυτικών δράσεων στις οποίες βασίζονται τα εθνικά σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, ώστε να επιταχυνθεί η είσπραξη των κονδυλίων του RRF, αλλά και η εκτέλεση των σχετικών
δημόσιων επενδύσεων. Ωστόσο, η επιτάχυνση της υλοποίησης των εθνικών σχεδίων δεν θα πρέπει να υπονομεύσει την ποιότητα των χρηματοδοτούμενων έργων και
κατ’ επέκταση τη συμβολή τους σε βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη.

Η αξιοποίηση των πόρων του RRF θα αποτελέσει καταλύτη ώστε να λειτουργήσει αποτελεσματικά η νέα προσέγγιση διακυβέρνησης και παροχής κινήτρων για
διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και το συντονισμό των οικονομικών πολιτικών στην Ευρώπη.

Η επίτευξη των επιδιωκόμενων μακροοικονομικών επιδράσεων του NGEU ενισχύει τα επιχειρήματα υπέρ της δημιουργίας  ενός μόνιμου μηχανισμού κεντρικής δημοσιονομικής διαχείρισης στην ΕΕ, προκειμένου να χρηματοδοτεί επενδύσεις σε ευρωπαϊκά δημόσια αγαθά, όπως ο μετριασμός των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής, η ενεργειακή αυτονομία, ο ψηφιακός μετασχηματισμός και η ασφάλεια και η άμυνα. Ένας κοινός ευρωπαϊκός μηχανισμός δημοσιονομικής διαχείρισης, εάν σχεδιαστεί σωστά, θα μπορούσε επίσης να παίξει σημαντικό ρόλο στην ενίσχυση της μακροοικονομικής σταθεροποίησης και στη σύγκλιση μεταξύ των κρατών-μελών μακροπρόθεσμα. Επομένως, η επιτυχής υλοποίηση των στόχων του NGEU θα μπορούσε να γίνει το πρότυπο για περαιτέρω οικονομική ενοποίηση στην ΕΕ.

Οι κίνδυνοι

Η ΤτΕ προειδοποιεί ότι η καθυστέρηση στην εκτέλεση των εθνικών σχεδίων ενέχει τους εξής κινδύνους:

(1) Ένα σημαντικό μέρος των διαθέσιμων κονδυλίων ενδέχεται να μην εισπραχθεί μέχρι το 2026, καθώς η εκπλήρωση των στόχων και οροσήμων συνδέεται άμεσα με την πρόοδο των έργων και την ολοκλήρωσή τους σε σχετικά σύντομο χρονικό διάστημα.

(2) Η μη είσπραξη των σχετικών ευρωπαϊκών πόρων για την ολοκλήρωση των συμβασιοποιημένων έργων ενδέχεται να οδηγήσει στην ένταξή τους στο εθνικό Πρόγραμμα
Δημοσίων Επενδύσεων και στην ανάγκη χρηματοδότησής τους από εθνικούς πόρους, γεγονός που θα έχει επίπτωση στα δημοσιονομικά μεγέθη.

(3) Παρά το γεγονός ότι η ταχύτητα απορρόφησης δεν αποτελεί αντιπροσωπευτικό δείκτη για την αποτελεσματική και αποδοτική αξιοποίηση των ευρωπαϊκών πόρων, η πρακτική των συνεχόμενων καθυστερήσεων και της οπισθοβαρούς κατανομής των σχετικών δαπανών προς το τέλος της προγραμματικής περιόδου μπορεί να οδηγήσει σε
σπατάλες και κακοδιαχείριση.

Ως αποτέλεσμα της υποεκτέλεσής τους, οι δημόσιες δαπάνες που χρηματοδοτούνται από ευρωπαϊκούς πόρους (συμπεριλαμβανομένου του RRF) προκαλούν μικρότερη
δημοσιονομική ώθηση σε σύγκριση με την προβλεπόμενη. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η δημοσιονομική πολιτική στις χώρες της
ευρωζώνης ήταν πιο περιοριστική κατά περίπου 0,2 ποσ. μον. του δυνητικού ΑΕΠ κατά μέσο όρο ετησίως την περίοδο 2021-23 έναντι των αρχικών προβλέψεων, λόγω της υποεκτέλεσης δημόσιων δαπανών RRF.

Ειδικότερα στην Ελλάδα και την Ισπανία, η δημοσιονομική πολιτική ήταν πιο περιοριστική κατά 0,3 ποσ. μον. του δυνητικού ΑΕΠ, σε σύγκριση με 0,6 ποσ. μον. στην Πορτογαλία και την Κροατία.

Επίσης, η υποεκτέλεση των σχετικών δαπανών συνετέλεσε ώστε η συμβολή των συνολικών επενδύσεων στο ρυθμό ανάπτυξης της οικονομίας ήταν μικρότερη. Στην Ελλάδα η σωρευτική συμβολή των συνολικών επενδύσεων στο ρυθμό αύξησης του ΑΕΠ την περίοδο 2021-23 ήταν μικρότερη κατά 2,2 ποσ. μον. έναντι των αρχικών προβλέψεων (σε σύγκριση με 6,2 ποσ. μον. στην Κροατία και 5,8 ποσ. μον. στην Ισπανία).

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δίνει ιδιαίτερη σημασία στην επιτυχή και έγκαιρη υλοποίηση των δημόσιων επενδύσεων που χρηματοδοτούνται από τον RRF, καθώς με αυτόν τον τρόπο εξασφαλίζεται ο αντικυκλικός χαρακτήρας της δημοσιονομικής προσαρμογής που απαιτείται από πολλά κράτη-μέλη (ιδιαίτερα σε χώρες με υψηλό δημόσιο
χρέος και μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα). Ως εκ τούτου, στις κατευθυντήριες γραμμές για το συντονισμό των δημοσιονομικών πολιτικών στην ΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενθαρρύνει την πραγματοποίηση αυτών των δημόσιων δαπανών με το να εξαιρεί τη δημοσιονομική ώθηση που προκαλείται στην οικονομία από τη σύστασή
της για τη συνολική κατεύθυνση της δημοσιονομικής πολιτικής που θα πρέπει να ακολουθήσουν οι χώρες. Επιπρόσθετα, σύμφωνα με τους νέους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ, οι σχετικές δημόσιες δαπάνες εξαιρούνται από το λειτουργικό κανόνα δαπανών.

Η τελική μακροοικονομική επίδραση του RRF στις ευρωπαϊκές οικονομίες εξαρτάται όχι μόνο από την έγκαιρη και αποτελεσματική εφαρμογή των εθνικών σχεδίων επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων, αλλά και από το ύψος και την ταχύτητα της εκτέλεσης των δημόσιων επενδυτικών δαπανών από τα κράτη-μέλη. Τυχόν καθυστερήσεις
στην είσπραξη των κονδυλίων ή στην εκταμίευσή τους προς τους τελικούς δικαιούχους για την υλοποίηση των επενδύσεων μειώνουν την αποτελεσματικότητα αυτού του ευρωπαϊκού μηχανισμού, μετριάζοντας το αναπτυξιακό του αποτύπωμα.

Σκοπός του παρόντος πλαισίου είναι να παρουσιάσει τις τελευταίες εξελίξεις ως προς την αξιοποίηση των πόρων του RRF στην Ελλάδα και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες που είναι οι μεγαλύτεροι αποδέκτες των σχετικών κονδυλίων. Η ανάλυση δίνει έμφαση στο σκέλος των επιχορηγήσεων, ειδικότερα στην καθυστέρηση εκτέλεσης των σχετικών δαπανών που παρατηρήθηκε την περίοδο 2021-23 από τις περισσότερες χώρες, με μια σύντομη αναφορά στους λόγους που οδήγησαν σε αυτή την καθυστέρηση, η οποία είχε ως αποτέλεσμα το μετριασμό της βραχυπρόθεσμης μακροοικονομικής επίδρασης του RRF έναντι των αρχικών εκτιμήσεων.

Σχεδιασμός του RRF

Ο RRF είναι ένα καινοτόμο μέσο πολιτικής που βασίζεται στις επιδόσεις όσον αφορά την υλοποίηση μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων (performance-based policy instrument). Οι πόροι του RRF εκταμιεύονται σταδιακά και εμπροσθοβαρώς, υπό την προϋπόθεση της ικανοποιητικής εκπλήρωσης των συμφωνηθέντων οροσήμων και
στόχων. Ο σχεδιασμός αυτός, σε συνδυασμό με τη στενή παρακολούθηση και παροχή τεχνικής βοήθειας από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, είναι ευνοϊκός για την έγκαιρη και αποτελεσματική εφαρμογή των εθνικών σχεδίων.

Η προτεραιότητα στην υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων σε σχέση με τις επενδύσεις προωθεί τη βιωσιμότητα των
εθνικών σχεδίων και υπογραμμίζει περαιτέρω το χαρακτήρα αιρεσιμότητας (conditionality) της χρηματοδότησης του RRF. Οι προγραμματισμένες εκταμιεύσεις μπορούν να ανασταλούν εάν τα ορόσημα και οι στόχοι δεν έχουν επιτευχθεί ικανοποιητικά, ενώ οι ήδη πραγματοποιηθείσες εκταμιεύσεις μπορούν να ανακληθούν σε περίπτωση
εκ των υστέρων αντιστροφής των μεταρρυθμίσεων. Αντίθετα, τα υπόλοιπα ευρωπαϊκά σχήματα χρηματοδότησης από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ βασίζονται κυρίως στην εκ των υστέρων εκτέλεση πληρωμών για συγκεκριμένα επενδυτικά έργα.

Προκλήσεις υλοποίησης των εθνικών σχεδίων

Η κατανομή των δημόσιων δαπανών που χρηματοδοτούνται από τα κονδύλια του RRF επηρεάζει την τελική μακροοικονομική επίδραση του μηχανισμού, καθώς διαφορετικά είδη δαπανών έχουν διαφορετικό δημοσιονομικό πολλαπλασιαστή. Σύμφωνα με την κατανομή των κονδυλίων στα εθνικά σχέδια των ευρωπαϊκών χωρών, κατά μέσο όρο το 70% των δημόσιων δαπανών που χρηματοδοτούνται από τις επιχορηγήσεις του RRF κατανέμονται σε δημόσιες επενδύσεις, με σχετικά υψηλό δημοσιονομικό πολλαπλασιαστή. Το υπόλοιπο 30% των δαπανών κατανέμεται σε καταναλωτικές δαπάνες και δαπάνες κοινωνικής πρόνοιας (όπως επιδοτήσεις και κοινωνικές μεταβιβάσεις), με σχετικά χαμηλότερο δημοσιονομικό πολλαπλασιαστή.

Η πλήρης εφαρμογή των εθνικών σχεδίων αξιοποίησης των κονδυλίων αναμένεται να έχει θετική μακροοικονομική επίπτωση στην ευρωπαϊκή οικονομία. Σύμφωνα με την ΕΚΤ, η αξιοποίηση των πόρων του NGEU συνολικά μπορεί να αυξήσει το ΑΕΠ της ευρωζώνης έως και κατά 1,5% μέχρι το 2026, μέσω της εφαρμογής των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, της δημοσιονομικής ώθησης και της μείωσης των ασφαλίστρων κινδύνου για τα κράτημέλη. Η μακροοικονομική επίπτωση αναμένεται να είναι σημαντικά μεγαλύτερη για τις χώρες που επωφελούνται περισσότερο από τα κονδύλια του RRF (όπως η Ελλάδα). Ωστόσο, τα αποτελέσματα αυτά προϋποθέτουν τόσο την έγκαιρη ικανοποίηση των σχετικών οροσήμων και στόχων, ώστε να εξασφαλιστεί η είσπραξη των κονδυλίων,
όσο και την έγκαιρη εκτέλεση των δημόσιων δαπανών.

Η εμπειρία της περιόδου 2021-23 δείχνει ότι ορισμένοι κίνδυνοι υλοποίησης των εθνικών σχεδίων έχουν ήδη πραγματοποιηθεί, με αποτέλεσμα την υποεκτέλεση των δημόσιων δαπανών που χρηματοδοτούνται από τους πόρους του RRF και την αναβολή τους για τα επόμενα έτη (οπισθοβαρής ανακατανομή δαπανών), παρά το σχετικά ικανοποιητικό βαθμό είσπραξης των κονδυλίων.

Σε πολλές χώρες οι πραγματοποιηθείσες δημόσιες δαπάνες που χρηματοδοτούνται από τις επιχορηγήσεις του RRF ήταν αρκετά χαμηλότερες σε σχέση με τις αρχικές προβλέψεις των εθνικών σχεδίων.

Η προς τα κάτω αναθεώρηση των συναφών δαπανών (υποεκτέλεση) ήταν ιδιαίτερα σημαντική το 2022 (περίπου 0,6% του ΑΕΠ κατά μέσο όρο), σχεδόν διπλάσια σε σχέση με το 2021.

Την περίοδο 2021-23, σε ορισμένες χώρες μάλιστα όπως η Κροατία, η Ελλάδα και η Βουλγαρία, η υποεκτέλεση εκτιμάται περίπου στο 1% του ΑΕΠ κατά μέσο όρο. Η Ελλάδα καταγράφει σημαντική υστέρηση στην εκτέλεση των συναφών δαπανών σε σχέση με τον αρχικό σχεδιασμό (-0,8% του ΑΕΠ το 2021, -1,3% του ΑΕΠ το 2022, -0,8% του ΑΕΠ το 2023).

Ειδικότερα, σωρευτικά την περίοδο 2021-23 στην Ελλάδα, μόνο το 45% των συνολικών κονδυλίων των επιχορηγήσεων του RRF που έχουν εισπραχθεί μέχρι στιγμής έχει διοχετευθεί στην πραγματική οικονομία, κυρίως σε έργα που αφορούν την πράσινη μετάβαση και δράσεις για την ενίσχυση της απασχόλησης, των δεξιοτήτων και της κοινωνικής συνοχής.

Οι λόγοι της καθυστέρησης

Οι λόγοι για την καθυστέρηση της εκτέλεσης των δημόσιων δαπανών που σχετίζονται με τον RRF είναι δύσκολο να εξακριβωθούν και ποικίλλουν μεταξύ των
διαφόρων χωρών. Σύμφωνα με αναλύσεις των εμπειρογνωμόνων του Ευρωσυστήματος, εντοπίζονται ως πιθανές αιτίες τα εξής:

(1) Διοικητικά εμπόδια, που μπορεί να οφείλονται σε υπερβολικό φόρτο λόγω ταυτόχρονης υλοποίησης επενδυτικών δράσεων άλλων κοινοτικά χρηματοδοτούμενων προγραμμάτων, πολύπλοκες εσωτερικές διαδικασίες, συμμετοχή πολλών φορέων στη διαχείριση και υλοποίηση των εθνικών σχεδίων, καθώς και πιθανές συγκρούσεις συμφερόντων και αρμοδιοτήτων μεταξύ της κεντρικής διοίκησης και των περιφερειακών διοικήσεων. Επίσης, σε ορισμένες περιπτώσεις ενδέχεται να υπάρχει ελλιπής τεχνική κατάρτιση του ανθρώπινου δυναμικού της δημόσιας διοίκησης πάνω στο σχεδιασμό αξιόπιστων επενδυτικών έργων, αλλά και στην αξιολόγηση των σχεδίων που υποβάλλονται από ιδιωτικές εταιρίες.

(2) Καθυστερήσεις στην κοστολόγηση των έργων, λαμβάνοντας υπόψη την επίπτωση της ενεργειακής κρίσης και της απότομης αύξησης του πληθωρισμού από το 2022 και μετά.

(3) Προβλήματα στην πλευρά της προσφοράς, αναφορικά τόσο με την προμήθεια υλικών, λόγω και της γεωπολιτικής αβεβαιότητας, όσο και με την προσφορά εργασίας. Άλλα προβλήματα, όπως η έλλειψη ανταγωνισμού, η έλλειψη διαφάνειας στους διαγωνισμούς και οι καθυστερήσεις στην ανάθεση συμβάσεων, που μεταξύ άλλων οδηγούν
σε χρονοβόρες δικαστικές διαμάχες.

Μέχρι στιγμής αναμένεται ότι η υστέρηση εκτέλεσης των δαπανών που σχετίζονται με τον RRF θα αντισταθμιστεί τα επόμενα χρόνια. Ωστόσο, η υποεκτέλεση των δαπανών καταδεικνύει τις δυσκολίες υλοποίησης των επενδυτικών προγραμμάτων. Με βάση τις προηγούμενες επιδόσεις των χωρών της ΕΕ, οι συνολικές πληρωμές
δαπανών που σχετίζονται με δημόσια επενδυτικά έργα χρηματοδοτούμενα από ευρωπαϊκά κονδύλια ήταν χαμηλότερες σε σχέση με τις προβλεπόμενες δαπάνες που συνδέονται με επιχορηγήσεις από τον RRF. Πιο συγκεκριμένα, τα στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής δείχνουν ότι στον τελευταίο κύκλο του Πολυετούς
Δημοσιονομικού Πλαισίου (ΠΔΠ) (Multiannual Financial Framework, MFF) περίπου το 50% των διαθέσιμων δεσμευμένων κονδυλίων των διαρθρωτικών ταμείων τελικά δαπανήθηκε σε έναν χρονικό ορίζοντα αντίστοιχο με αυτόν του μέσου ανάκαμψης NGEU.

Μέχρι στιγμής, ο ρυθμός εκτέλεσης των δαπανών RRF είναι, κατά μέσο όρο, παρόμοιος με εκείνον των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών ταμείων, γεγονός που δείχνει ότι χρειάζεται σημαντική επιτάχυνση προκειμένου να αξιοποιηθούν στο σύνολό τους οι επιχορηγήσεις του RRF μέχρι το 2026.