Ταμείο Ανάκαμψης: Η υλοποίησή του σε κρίσιμο σταυροδρόμι

Στις αρχές Σεπτεμβρίου το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ) δημοσίευσε, στα πλαίσια του θεσμικού του ρόλου, μια έκθεση που εξετάζει την απορρόφηση των κονδυλίων από το ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ) και την πρόοδο που έχει επιτευχθεί στην εκτέλεση των επενδύσεων, δράσεων και των μεταρρυθμίσεων που απαρτίζουν τα Εθνικά Σχέδια Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΕΣΑΑ) των 27 χωρών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ27) και δικαιούχων του Ταμείου, σύμφωνα με την ανάλυση της Eurobank «7 ΗΜΕΡΕΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ».

Τα συμπεράσματα της έκθεσης αυτής καθώς και η πορεία υλοποίησης για το Ταμείο Ανάκαμψης αφορούν άμεσα την Ελλάδα:

Πρώτον, η Ελλάδα είναι, αναλογικά με το μέγεθος της οικονομίας της, ο μεγαλύτερος δικαιούχος του ΤΑΑ, με το σύνολο των ευρωπαϊκών πόρων που της αναλογούν να αντιστοιχεί στο 20% του ΑΕΠ της κατά το 2021, έτος εκκίνησης του Ταμείου.

Κομισιόν: Πράσινο φως για εκταμίευση 1 δισ. από το Ταμείο Ανάκαμψης

Δεύτερον, βγαίνοντας από μια σειρά αλλεπάλληλων κρίσεων (Παγκόσμια Χρηματοοικονομική Κρίση, ελληνική κρίση χρέους και επώδυνη προσαρμογή, πανδημία COVID-19, ενεργειακή κρίση), η Ελλάδα έχει βιώσει τρία συναπτά έτη ισχυρής οικονομικής μεγέθυνσης για πρώτη φορά μετά από μια δεκαπενταετία.

Η συνέχιση αυτής της πορείας βραχυ-μεσοπρόθεσμα είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την υλοποίηση των επενδύσεων που χρηματοδοτούνται από το ΤΑΑ. Επιπλέον, η ολοκλήρωση των πιο σημαντικών από αυτές τις επενδύσεις, σε συνδυασμό με τον βαθμό και το εύρος της εφαρμογής των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που περιλαμβάνονται στο ελληνικό ΕΣΑΑ «Ελλάδα 2.0» θα θέσουν σε μεγάλο βαθμό τις βάσεις για την πορεία της ελληνικής οικονομίας μακροπρόθεσμα.

Τρίτον, ο βαθμός επιτυχίας στην εφαρμογή των ΕΣΑΑ και τα συμπεράσματα που θα προκύψουν από τη διαδικασία υλοποίησής τους μπορεί να καθορίσουν σε μεγάλο βαθμό, όχι μόνο τη φύση τυχόν νέων αντίστοιχων ταμείων, αλλά και τη μορφή και λειτουργία των μελλοντικών προγραμμάτων συνοχής (τα οποία στην Ελλάδα υλοποιούνται μέσω των ΕΣΠΑ), από τα οποία η Ελλάδα είναι από τους μεγαλύτερους ωφελημένους, με πόρους που αντιστοιχούν στο 11,8% του ΑΕΠ του 2021 συνολικά για την τρέχουσα προγραμματική περίοδο (2021–27).

Καθυστερήσεις στο Ταμείο Ανάκαμψης

Η έκθεση του ΕΕΣ διαπιστώνει ότι αν και έχει σημειωθεί πρόοδος στην υλοποίηση των επενδύσεων, δράσεων και μεταρρυθμίσεων του ΤΑΑ, παρατηρούνται σημαντικές καθυστερήσεις πανευρωπαϊκά. Συνεπώς, απαιτούνται ενέργειες και τροποποιήσεις στον τρόπο εκτέλεσης και παρακολούθησης των ΕΣΑΑ από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και κινητοποίηση από τις εθνικές αρχές υλοποίησής τους στις επιμέρους χώρες ώστε να μπορέσουν τα σχέδια να ολοκληρωθούν πριν την προθεσμία του 2026. Το ΕΕΣ αναφέρει μια σειρά από αιτίες που οδήγησαν στην καθυστέρηση της εκτέλεσης των ΕΣΑΑ των περισσότερων χωρών, τους οποίους θα μπορούσαμε να διακρίνουμε σε δύο κατηγορίες:

Η πρώτη αφορά σε υπερβάσεις προθεσμιών και κόστους από τα κράτη-μέλη. Οι πιο συνήθεις λόγοι είναι η υποεκτίμηση του απαιτούμενου χρόνου λόγω των νομικών, οικονομικών και διοικητικών διαδικασιών που απαιτούνταν για τη την εκκίνηση κάποιων έργων και η υπέρβαση του αρχικά εγκεκριμένου προϋπολογισμού λόγω των διαταραχών στην εφοδιαστική αλυσίδα του πληθωριστικού κύματος της περιόδου 2022–2023.

Η δεύτερη αιτία καθυστερήσεων ήταν η αβεβαιότητα σχετικά με τις τεχνικές και νομικές προϋποθέσεις υλοποίησης ορισμένων έργων του ΤΑΑ. Καθώς –σε αντίθεση με το Ταμείο Συνοχής (δηλαδή το ΕΣΠΑ στην περίπτωση της Ελλάδας)–  είναι η πρώτη φορά που λειτουργεί το ΤΑΑ, δεν ήταν ξεκάθαρες όλες οι τεχνικές και νομικές λεπτομέρειες, ενώ συχνά προέκυπταν εν δυνάμει διενέξεις μεταξύ των εγκεκριμένων από την ΕΕπ ΕΣΑΑ των χωρών και γενικότερων κανονισμών και οδηγιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως για παράδειγμα η «αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης».

Αναθεώρηση για το Ταμείο Ανάκαμψης

Μέσα σε αυτό το περιβάλλον αποφασίστηκε από την ΕΕπ η γενική αναθεώρηση των ΕΣΑΑ των χωρών, καθώς θωρήθηκαν αναγκαίες τροποποιήσεις τόσο στα χρονοδιαγράμματα όσο και στα ενταγμένα έργα. Στη λήψη αυτής της απόφασης συνέτεινε και ένας άλλος λόγος: Όταν το 2020 θεσπίστηκε το ΤΑΑ, μόνο 7 από τις 27 χώρες επέλεξαν να υποβάλουν αίτημα για το δανειακό σκέλος του, με τις 3 από αυτές μάλιστα να μην εξαντλούν την ποσόστωσή τους (Σχήμα 1). Οι υπόλοιπες χώρες είτε είχαν τη δυνατότητα να δανειστούν μεμονωμένα από τις αγορές με ευνοϊκότερους όρους από αυτούς του ΤΑΑ, είτε θέλησαν να αποφύγουν μια περεταίρω δημοσιονομική επιβάρυνση. Όταν όμως το 2023 η ΕΕπ αποφάσισε την αναδιανομή των αρχικά αζήτητων πόρων του ΤΑΑ, οι συνθήκες στις διεθνείς αγορές είχαν αλλάξει ριζικά, οδηγώντας 5 επιπλέον χώρες να αιτηθούν δανείων και 4 από τις αρχικές 7 να ζητήσουν επιπλέον δάνεια, με την Ελλάδα να αυξάνει την κατανομή της κατά €5 δισεκ., στα €17,7 δισεκ.

Παρόλα αυτά, το ΕΕΣ θεωρεί ότι είναι υπαρκτός ο κίνδυνος για εκ νέου καθυστερήσεις καθώς κάποια από τα προβλήματα που οδήγησαν εξαρχής σε καθυστερήσεις, όπως η πολυπλοκότητα των κανονισμών και των διαδικασιών, η απουσία τεχνικής εξειδίκευσης και η έλλειψη πρωτύτερης εμπειρίας, καθώς είναι η πρώτη φορά που εφαρμόζεται ένα τέτοιο πρόγραμμα, παραμένουν. Μία παράταση του ορίζοντα ολοκλήρωσης των ΕΣΑΑ θα μπορούσε να αποτελέσει μια έσχατη λύση σε περίπτωση που αδυναμία έγκαιρης υλοποίησης εγείρει τον κίνδυνο απώλειας των σχετικών πόρων.

Δυστυχώς η απευθείας παρακολούθηση της ακριβούς πορείας των έργων που χρηματοδοτούνται από τις επιχορηγήσεις και τα δάνεια του ΤΑΑ είναι πολύ δύσκολη, ενίοτε και αδύνατη λόγω της μη δημοσιοποίησης των σχετικών στοιχείων από τις περισσότερες χώρες κάτι που επισημαίνεται και στην έκθεση του ΕΕΣ. Συνεπώς η αξιολόγησή της θα πρέπει να γίνει βάσει έμμεσων δεικτών.

Δεδομένων των γενικότερων προβλημάτων που προαναφέρθηκαν αλλά και των δυσλειτουργιών που παραδοσιακά χαρακτηρίζουν το ελληνικό κράτος και την ελληνική δημόσια διοίκηση, η μέχρι τώρα πορεία της εκταμίευσης των δόσεων του ΤΑΑ είναι αρκετά ικανοποιητική: Η Ελλάδα έχει ήδη λάβει τους μισούς (47,9%) σχεδόν από τους πόρους που έχει λαμβάνειν από το ΤΑΑ, σημειώνοντας την έκτη καλύτερη επίδοση στην ΕΕ27. Σε απόλυτα μεγέθη, έχουν εκταμιευτεί από την ΕΕπ €17,2 δισεκ. από το συνολικό πακέτο των 36 δισεκ.  Πιο συγκεκριμένα, από το σκέλος των επιχορηγήσεων έχει λάβει €7,6 δισεκ. (το 42% του συνολικού ποσού) και από το σκέλος των δανείων €9,6 δισεκ. (το 54% του συνολικού ποσού). Επιπλέον, στις αρχές του Σεπτεμβρίου η Ελλάδα έλαβε θετική προκαταρκτική αξιολόγηση για την εκταμίευση της τέταρτης δόσης των επιχορηγήσεων του ΤΑΑ, ύψους €1 δισεκ.

Η πορεία

Ωστόσο, η πορεία της εκταμίευσης δεν μπορεί από μόνη της να παράσχει αξιόπιστη πληροφόρηση για την ουσιαστική πρόοδο στην αξιοποίηση των πόρων του ΤΑΑ: σε αντίθεση με την πρακτική που ακολουθείται για τα συγχρηματοδοτούμενα από ΕΣΠΑ έργα, το «ξεκλείδωμα» των δόσεων του ΤΑΑ εξαρτάται από την επίτευξη συγκεκριμένων οροσήμων και στόχων, τα οποία μπορεί να μην σχετίζονται απαραίτητα  με την πρόοδο των έργων τα οποία πρόκειται να χρηματοδοτήσουν. Επιπλέον, καθώς όπως επισημαίνεται και στην Έκθεση του ΕΕΣ, το ύψος της εκάστοτε δόσης δεν βασίζεται στο εκτιμώμενο κόστος της επίτευξης των ορόσημων και των τιμών-στόχου, οι προαναφερθέντες δείκτες, αν και ενδεικτικοί, δεν παρέχουν μια αξιόπιστη σύγκριση της πορείας υλοποίησης των έργων και των μεταρρυθμίσεων στις διάφορες χώρες.

Ένα πιο αξιόπιστο μέγεθος για την παρακολούθηση της σχετικής προόδου των χωρών αποτελεί το ποσοστό των οροσήμων και στόχων που έχουν επιτευχθεί σε ικανοποιητικό βαθμό. Σύμφωνα με την έκθεση του ΕΕΣ, στο τέλος του 2023 η Ελλάδα βρισκόταν στην ενδέκατη θέση μεταξύ 27 χωρών, σημειώνοντας επίδοση 26%, σημαντικά υψηλότερη του ευρωπαϊκού μέσου όρου.

Μεταρρυθμίσεις

Όπως προκύπτει επομένως από τους παραπάνω δείκτες, το σχέδιο Ελλάδα 2.0 έχει μέχρι στιγμής προχωρήσει με ικανοποιητικούς ρυθμούς. Η πορεία του όμως στο εξής αναμένεται να είναι αρκετά πιο απαιτητική, για δύο λόγους:

Πρώτον, το νέο ΕΣΑΑ που υπέβαλε η Ελλάδα τον Ιουλ-23 και εγκρίθηκε στην τελική του μορφή –μετά από νέες μικρές τροποποιήσεις– τον Ιουλ-24, ήταν αρκετά πιο οπισθοβαρές από το αρχικό, τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά (Πίνακας 1) –όπως εξάλλου και τα αναθεωρημένα ΕΣΑΑ των περισσότερων χωρών. Σύμφωνα με το ΕΕΣ, το 95% των επενδύσεων και πάνω από το 60% των μεταρρυθμίσεων του σχεδίου «Ελλάδα 2.0» είναι προγραμματισμένες να ολοκληρωθούν κατά το δεύτερο μισό της προγραμματικής περιόδου, δηλαδή κατά την τριετία 2024–2026. Επιπρόσθετα, οι επενδύσεις και οι μεταρρυθμίσεις αυτές δεν είναι μόνο περισσότερες αριθμητικά, αλλά είναι και οι πιο σημαντικές για τη μελλοντική πορεία της οικονομίας και παράλληλα οι πιο απαιτητικές. Κατά την πρώτη τριετία, τα περισσότερα ορόσημα αφορούσαν την ψήφιση νόμων, την εκπόνηση σχεδίων και μελετών και την προκήρυξη διαγωνισμών˙ κατά τη δεύτερη τριετία, αφορούν την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων, την ολοκλήρωση των έργων, ενώ υπεισέρχεται και η επίτευξη ποσοτικά μετρήσιμων στόχων.

Οικονομική ανάπτυξη

Δεύτερον, αυτό που θα καθορίσει τη συμβολή του ΤΑΑ στην οικονομική ανάπτυξη είναι η ουσιαστική υλοποίηση των επενδύσεων και η απρόσκοπτη εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων τα οποία, όπως προαναφέρθηκε, δεν αντικατοπτρίζονται απαραίτητα στις επιδόσεις αναφορικά με την εκταμίευση των πόρων ή την επίτευξη των αντίστοιχων οροσήμων. Επιπλέον, μπορεί να υποβόσκουν καθυστερήσεις, εμπόδια, αστοχίες ή άλλα προβλήματα τα οποία δεν έχουν αποτυπωθεί ακόμα στους προαναφερθέντες «σκληρούς δείκτες». Ενδεικτικά, σύμφωνα με πρόσφατη ανάλυση της Τραπέζης της Ελλάδος,[4] λιγότερο από το ¼ των πόρων που είχε λάβει η Ελλάδα ως δάνεια από το ΤΑΑ μέχρι τον Απρ-24 είχαν φτάσει στους τελικούς αποδέκτες τους (ιδιωτικές επιχειρήσεις), μεταξύ άλλων, λόγω γραφειοκρατίας. Για τις επιχορηγήσεις το ποσοστό αυτό ήταν σημαντικά μεγαλύτερο, στο 45% του ποσού που έχει ληφθεί από το ΤΑΑ. Ένα επιπλέον 31% είχε μεταφερθεί στις περιφέρειες, τους δήμους και άλλες αρχές και οργανισμούς υλοποίησης, χωρίς όμως να υπάρχουν δημόσια διαθέσιμα στοιχεία για την πορεία των επιμέρους χρηματοδοτούμενων έργων.

Απαιτούνται επιπλέον επενδύσεις

Συνεπώς, έχοντας διανύσει επιτυχώς πλέον τη μισή διαδρομή, η Ελλάδα στέκεται σ’ ένα κρίσιμο σταυροδρόμι. Την περασμένη εβδομάδα δημοσιεύτηκε το πρώτο τμήμα της Έκθεσης που συνέταξε για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής μια ομάδα διακεκριμένων ερευνητών υπό τον πρώην Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας Μάριο Ντράγκι («Το μέλλον της ευρωπαϊκής ανταγωνιστικότητας»). Στην έκθεση τονίζεται η σημασία της ανάκτησης της ανταγωνιστικότητας για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ώστε να βρεθεί ξανά η τελευταία σε θέση να ανταγωνιστεί τις ΗΠΑ και την Κίνα στις διεθνείς αγορές. Για την επίτευξη αυτού του στόχου απαιτούνται διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που θα ενισχύσουν την καινοτομία, θα στηρίξουν την προσπάθεια απανθρακοποίησης και θα ενισχύσουν την ασφάλεια του συνασπισμού, αλλά και επιπρόσθετες επενδύσεις. Για την χρηματοδότηση αυτού του σχεδίου εκτιμάται ότι απαιτούνται επιπλέον επενδύσεις τουλάχιστον €750 με €800 δισεκ. σε ετήσια βάση, οι οποίες αντιστοιχούν στο 4,4% με 4,7% του ΑΕΠ του 2023. Στόχος η αύξηση των επενδύσεων στην ΕΕ27 από το 22% του ΑΕΠ στο 27%. Η χρηματοδότησή επενδύσεων τέτοιας κλίμακας, αναφέρεται στην Έκθεση, προϋποθέτει και τη συμμετοχή του δημόσιου τομέα, ο οποίος θα πρέπει να αντλήσει μέρος των απαιτούμενων πόρων από τις αγορές. Προς το παρόν όμως ομοφωνία για κάτι τέτοιο δε φαίνεται να υπάρχει.

Συμμετοχή στο ΑΕΠ της Ελλάδας

Η συμμετοχή των επενδύσεων παγίων στο ΑΕΠ της Ελλάδας το 2023 βρισκόταν μόλις στο 14%. Αν και αυξημένη σε σχέση με τα προ-πανδημίας επίπεδα, όταν είχε υποχωρήσει κάτω από το 11%, παρέμενε η χαμηλότερη μεταξύ των χωρών-μελών της ΕΕ27. Επιπλέον η Ελλάδα υστερεί σημαντικά και στην καινοτομία, η οποία αποτελεί βασική κινητήρια δύναμη της οικονομικής ανάπτυξης και βρίσκεται σε σχέση αλληλοτροφοδότησης με τις επενδύσεις. Χαρακτηριστικά, σύμφωνα με το Παγκόσμιο Οργανισμό Πνευματικής Ιδιοκτησίας του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών, η Ελλάδα το 2023 βρισκόταν μόλις στην 24η θέση στην ΕΕ27 και στην 37η θέση μεταξύ των 50 χωρών υψηλού εισοδήματος στον δείκτη καινοτομίας. Διαχρονικά εμφανίζει στασιμότητα, καθώς μετά από μια βελτίωση της σχετικής της θέσης κατά την περίοδο της κρίσης και των προγραμμάτων προσαρμογής, από το 2017 και έπειτα διακυμαίνεται μεταξύ της 40ης και της 50ης θέσης στη διεθνή κατάταξη, χωρίς εμφανή τάση βελτίωσης.

Σύμφωνα με παλαιότερες εκτιμήσεις του Υπουργείου Οικονομικών, το σχέδιο «Ελλάδα 2.0» θα μπορούσε να κινητοποιήσει επενδυτικούς πόρους ύψους €60 δισεκ. Λόγω της αύξησης του προϋπολογισμού του σχεδίου μετά την επέκταση του δανειακού του σκέλους κατά €5 δισεκ., η επίδραση αναμένεται να είναι ακόμα μεγαλύτερη. Σε ετήσια βάση αυτό αντιστοιχεί σε τουλάχιστον €10 δις μεσοσταθμικά κατά τη διάρκεια του σχεδίου, δηλαδή περίπου 5,5% με 6% του ΑΕΠ.

Θα μπορούσαμε συνεπώς να πούμε ότι η Ελλάδα, σε αντίθεση με τις ισχυρές οικονομίες της Ευρώπης οι οποίες σε καθαρή βάση συνεισφέρουν παρά επωφελούνται άμεσα από το ΤΑΑ, διαθέτει ήδη τους πόρους για να μειώσει την απόσταση που τη χωρίζει από τους εταίρους της στην ΕΕ27, δίνοντας έμφαση στην έγκαιρη υλοποίηση των επενδύσεων και την πλήρη εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων που θα ενισχύσουν την καινοτομία, την παραγωγικότητα και την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας της. Καθώς υπό τις παρούσες συνθήκες και δεδομένων των πολιτικών και οικονομικών ισορροπιών στην ΕΕ27 φαντάζει –­εκτός απροόπτου– εξαιρετικά δύσκολο να ανανεωθεί το ΤΑΑ ή να δημιουργηθεί ένα νέο αντίστοιχής φύσης Ταμείο μετά τη λήξη του, η ευκαιρία που έχει παρουσιαστεί είναι μοναδική. Η σωστή αξιοποίησή της θα είναι καθοριστική για την πορεία της οικονομίας και της χώρας μακροπρόθεσμα.