Δήμοι: Σε χαμηλά επίπεδα οι εκτελέσεις προϋπολογισμών για επενδύσεις, λέει το ΚΕΦΙΜ [γραφήματα]

Την οικονομική αποδοτικότητα των δήμων, εξετάζει στο νέο κείμενο πολιτικής, που υπογράφουν οι Κωνσταντίνος Σαραβάκος και Σήφης Πλυμάκης, το Κέντρο Φιλεύθερων Μελετών (ΚΕ.ΦΙ.Μ).

Στο κείμενο πολιτικής αναλύεται η οικονομική αποδοτικότητα των Δήμων στην Ελλάδα την περίοδο 2019-2023.

ΚΕΔΕ: Σε κατάσταση οικονομικής ασφυξίας οι δήμοι όλης της χώρας

Η ανάλυση αναδεικνύει τα επίμονα και πιεστικά προβλήματα του πλαισίου λειτουργίας των δήμων και της σχέσης τους με το κεντρικό κράτος, τα οποία οδηγούν σε οικονομική αποτελεσματικότητα.

Οι δήμοι επιδεικνύουν πολύ χαμηλά ποσοστά εκτέλεσης των προϋπολογισμών τους, ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά τις επενδύσεις όπου ο μέσος όρος είναι απογοητευτικός στο 17% για την περίοδο 2019-2023.

Η ενίσχυση της οικονομικής ανεξαρτησίας των δήμων και η εισαγωγή του μοντέλου των προϋπολογισμών προγραμμάτων και απόδοσης, σε συνδυασμό με την ενίσχυση της λογοδοσίας τους μέσω της δημοσίευσης ανοιχτών και προσβάσιμων δεδομένων που αφορά τη διαχείρισή τους μπορεί να επιτρέψει τον ασφαλέστερο οικονομικό τους προγραμματισμό και να ενισχύσει σημαντικά τόσο την οικονομική τους αποδοτικότητα, όσο και τη λογοδοσία τους έναντι των δημοτών.

Οικονομική λειτουργία: Η εκτέλεση του προϋπολογισμού

Οι δημοτικές αρχές είναι σημαντικό να σχεδιάζουν και να εκτελούν όσο το δυνατόν πιο πιστά το οικονομικό τους πρόγραμμα διασφαλίζοντας ότι οι διαθέσιμοι πόροι αξιοποιούνται αποτελεσματικά, τόσο για την καθημερινή κάλυψη των αναγκών των δημοτών, όσο και για τον αναπτυξιακό προγραμματισμό και την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών και κρίσεων.

Στην κατεύθυνση αυτή, η υιοθέτηση ενός νέου μοντέλου κατά το διεθνές παράδειγμα του προϋπολογισμού προγραμμάτων και του προϋπολογισμού απόδοσης θα προάγει σημαντικά τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και την αποτελεσματικότητα μέσα από την προσβάσιμη δημοσιοποίηση των αποτελεσμάτων της εκτέλεσής του.

Στο Γράφημα 1, παρουσιάζεται η εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού για το σύνολο των δήμων την περίοδο 2019-2023. Ξεκινώντας από 43% το 2019 και ακολουθώντας μια ελαφρά πτώση τα επόμενα έτη, με 41% το 2020 και το 2021, 39% το 2022, και 40% το 2023. Η μέση τιμή της γενικής εκτέλεσης προϋπολογισμού για όλη την περίοδο είναι 41%.

Η συνολική τάση υποδεικνύει σχετική σταθερότητα, ωστόσο, η εκτέλεση γενικού προϋπολογισμού δεν κατάφερε να ξεπεράσει το 50% κανένα έτος.

Στο Γράφημα 2, παρουσιάζεται η εκτέλεση του προϋπολογισμού επενδύσεων7 για το σύνολο των δήμων την περίοδο 2019-2023. Ξεκινώντας από 16% το 2019, η εκτέλεση παραμένει σταθερή στα ίδια
επίπεδα τα επόμενα έτη, με 16% το 2020, το 2021 και το 2022. Το 2023 παρατηρεί ται ελαφρά αύξηση, φτάνοντας στο 19%.

Η μέση τιμή της εκτέλεσης προϋπολογισμού επενδύσεων για όλη την περίοδο είναι 17%. Η συνολική τάση δείχνει μια σταθερότητα σε πολύ χαμηλά ποσοστά εκτέλεσης προϋπολογισμού για επενδύσεις.

Ο συγκεντρωτισμός, η επίδραση της γραφειοκρατίας και των καθυστερήσεων στην υλοποίηση του επενδυτικών έργων και προγραμμάτων για την τοπική αυτοδιοίκηση, τόσο από το Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης (ΕΠΑ), όσο και από το ΕΣΠΑ 2021 – 2027 και το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας αποτελούν ανασταλτικούς παράγοντες υλοποίησης του προυπολογισμού επενδύσεων.

Στο Γράφημα 3, παρουσιάζεται η εκτέλεση του προϋπολογισμού μισθοδοσίας9 για το σύνολο των δήμων την περίοδο 2019-2023. Η εκτέλεση παραμένει σταθερά υψηλή στα επίπεδα του 84%
από το 2019 έως το 2021, σημειώνοντας μια μικρή άνοδο στο 85% το 2022 και φτάνοντας στο 86% το 2023.

Η μέση τιμή της εκτέλεσης προϋπολογισμού μισθοδοσίας για όλη την περίοδο είναι 85%, αποκαλύπτοντας την ανελαστικότητα της συγκεκριμένης δαπάνης, η οποία μάλιστα αποτελεί ιδιαίτερα υψηλό ποσοστό του συνολικού προϋπολογισμού των δήμων, περιορίζοντας τις δυνατότητες χρηματοδότησης άλλων δράσεων και προγραμμάτων.10

Η εισαγωγή νέων μοντέλων αξιοποίησης και ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού των δήμων μπορεί να περιορίσει το συνολικό κόστος ενισχύοντας ταυτόχρονα την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες.

Στο Γράφημα 4, παρουσιάζεται η εκτέλεση προϋπολογισμού στα λειτουργικά κόστη11 για το σύνολο των δήμων την περίοδο 2019-2023.  Η εκτέλεση ξεκινάει από 72% το 2019, μειώνεται ελαφρώς στο 70% το 2020 και επανέρχεται στο 72% το 2021. Στη συνέχεια, σημειώνεται ελαφρά αύξηση στο 73% το 2022 και το 2023.

Η μέση τιμή της εκτέλεσης προϋπολογισμού για λειτουργικά κόστη κατά την περίοδο αυτή είναι 72%. Η συνολική τάση δείχνει σταθερότητα, με μικρές διακυμάνσεις και ελαφρά βελτίωση τα τελευταία έτη.

Τα λειτουργικά κόστη μπορούν να εξορθολογιστούν και να μειωθούν περαιτέρω,12 συμβάλλοντας στη βελτίωση της οικονομικής βιωσιμότητας των δήμων. Η βελτίωση αυτή μπορεί να επιτευχθεί μέσα από την αναδιοργάνωση της διοικητικής δομής των δήμων, την απλούστευση των διαδικασιών παροχής των δημοτικών υπηρεσιών, την εφαρμογή του στρατηγικού προγραμματισμού και της αξιολόγησης και τη μεγιστοποίηση της αξιοποίησης και της συμβολής του ψηφιακού μετασχηματισμού, μεταρρυθμίσεις οι οποίες θα πρέπει να προωθηθούν και να υλοποιηθούν άμεσα.

Δημοσιονομική διαχείριση: ανταποδοτικά τέλη και ληξιπρόθεσμες οφειλές

Στο Γράφημα 5, παρουσιάζονται τα ανταποδοτικά τέλη ανά κάτοικο και κατηγορία δήμου για το σύνολο της περιόδου 2019-2023. Τα τέλη κυμαίνονται ως εξής:

• 108,68 ευρώ στους μικρούς ηπειρωτικούς και
μικρούς ορεινούς δήμους,
• 114,30 ευρώ στους μεγάλους ηπειρωτικούς δήμους,
• 119,95 ευρώ στους μεσαίους ηπειρωτικούς δήμους,
• 121,95 ευρώ στους δήμους μητροπολιτικών κέντρων,
• 175,81 ευρώ στους μεγάλους και μεσαίους νησιωτικούς δήμους,
• 353,16 ευρώ στους μικρούς νησιωτικούς δήμους.

Η μέση τιμή για όλες τις κατηγορίες δήμων είναι 146,45 ευρώ.  Η κοστολόγηση των χρηματοδοτούμενων από τα ανταποδοτικά τέλη υπηρεσιών των δήμων και η υιοθέτηση νέων αποτελεσματικότερων μοντέλων παροχής μπορούν να οδηγήσουν σε σημαντικό εξορθολογισμό των τελών, μείωση του κόστους και βελτίωση της ποιότητας.

Στο Γράφημα 6, παρουσιάζονται οι ληξιπρόθεσμες οφειλές προς τους δήμους, ανά κάτοικο και κατηγορία δήμου για το σύνολο της περιόδου2019-2023. Οι οφειλές κυμαίνονται ως εξής:

• 54,78 ευρώ ανά κάτοικο στους μικρούς νησιωτικούς δήμους,
• 36,22 ευρώ ανά κάτοικο στους μικρούς ηπειρωτικούς και μικρούς ορεινούς δήμους,
• 25,66 ευρώ ανά κάτοικο στους μεγάλους και
μεσαίους νησιωτικούς δήμους,
• 23,05 ευρώ ανά κάτοικο στους μεσαίους ηπειρωτικούς δήμους,
• 15,45 ευρώ ανά κάτοικο στους μεγάλους ηπειρωτικούς δήμους,
• 6,05 ευρώ ανά κάτοικο στους δήμους μητροπολιτικών κέντρων.
Η μέση τιμή των ληξιπρόθεσμων οφειλών για όλες τις κατηγορίες δήμων είναι 23,46 ευρώ ανά κάτοικο.

Οι χαμηλές ληξιπρόθεσμες οφειλές αποκαλύπτουν την επιχειρησιακή ικανότητα των υπηρεσιών των δήμων, αλλά και την πολιτική βούληση από πλευράς δημοτικών αρχών για την είσπραξη των οφειλών.

Οικονομική ανεξαρτησία και έσοδα των δήμων

Μία από τις σημαντικότερες παραμέτρους της οικονομικής αποδοτικότητας των δήμων αποτελεί το ποσοστό των ιδίων εσόδων προς το σύνολο των εσόδων, δείκτης που αποκαλύπτει τον βαθμό της οικονομικής τους ανεξαρτησίας. Όσο πιο οικονομικά ανεξάρτητος από τις επιχορηγήσεις της κεντρικής κυβέρνησης είναι ένας δήμος, τόσο μεγαλύτερη ελευθερία και ευελιξία διαθέτει ως προς τον σχεδιασμό και την παροχή των υπηρεσιών του προς τους δημότες και τη χρηματοδότηση έργων προώθησης της τοπικής ανάπτυξης.

Στο Γράφημα 7, παρουσιάζεται το ποσοστό των ιδίων εσόδων προς το σύνολο των εσόδων ανά κατηγορία δήμου για το σύνολο της περιόδου 2019-2023. Τα ποσοστά κυμαίνονται ως εξής:

• 25.5% στους μικρούς ηπειρωτικούς και μικρούς ορεινούς δήμους,
• 26.8% στους μικρούς νησιωτικούς δήμους,
• 33.8% στους μεσαίους ηπειρωτικούς δήμους,
• 41.0% στους μεγάλους ηπειρωτικούς δήμους,
• 45.4% στους μεγάλους και μεσαίους νησιωτικούς δήμους,
• 48.7% στους δήμους μητροπολιτικών κέντρων.

Η μέση τιμή για όλες τις κατηγορίες δήμων είναι 37.3%  .

Η αυτονομία των φορέων της τοπικής αυτοδιοίκησης σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης

Τα ποσοστά οικονομικής ανεξαρτησίας των ελληνικών δήμων κρίνονται χαμηλά ιδίως συγκριτικά με τις δημοτικές αρχές στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γεγονός το οποίο καταδεικνύει τον συγκεντρωτισμό που χαρακτηρίζει τη χώρα μας σε ό,τι αφορά τη χρηματοδότηση των δήμων. Σύμφωνα με στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής,13 η αυτονομία της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ευρωπαϊκή Ένωση ποικίλει.

Στοιχεία σχετικά με την οικονομική και οργανωσιακή αυτονομία καταδεικνύουν τον βαθμό συγκέντρωσης του θεσμικού πλαισίου της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Η οικονομική αυτονομία συνδυάζει τρεις κύριες
συνιστώσες:
– τη δημοσιονομική αυτονομία, που αναφέρεται στη δυνατότητα των τοπικών αρχών να καθορίζουν τις δαπάνες και να συλλέγουν έσοδα,
– την οικονομική αυτοδυναμία, που αφορά την κάλυψη των οικονομικών αναγκών από ίδιους πόρους, και
– την αυτονομία στον δανεισμό, που αφορά την ικανότητα των τοπικών αρχών να δανείζονται και να διαχειρίζονται τα δάνεια.

Αυτές οι μεταβλητές δίνουν στις τοπικές αρχές τη δυνατότητα να σχεδιάζουν αποτελεσματικά τον προϋπολογισμό τους και να ελέγχουν τα οικονομικά τους.

Η οργανωσιακή αυτονομία αξιολογεί την ικανότητα των τοπικών αρχών να αποφασίζουν για στοιχεία του πολιτικού τους συστήματος και της  δικής τους διοίκησης. Συμπεριλαμβάνει την εξουσία να καθορίζουν τη διοικητική τους δομή, τη λειτουργία των υπηρεσιών τους και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Αυτή η αυτονομία επιτρέπει στις τοπικές αρχές να προσαρμόζουν την οργάνωσή τους στις τοπικές ανάγκες και προτεραιότητες.

Στο Γράφημα 8 παρουσιάζονται τα στοιχεία της αυτονομίας των φορέων τοπικής αυτοδιοίκησης στην ΕΕ την περίοδο 2015-2020. Ο μέσος όρος του βαθμού οικονομικής αυτονομίας της
Ελλάδας ήταν 63,1 στα 100, επίδοση η οποία κα τατάσσει την χώρα στην 11η θέση. Ο αντίστοιχος μέσος όρος του βαθμού οργανωσιακής αυτονομίας ήταν 47,9 στα 100, επίδοση η οποία κατατάσσει την χώρα στην 25η θέση, ανάμεσα στις 27 χώρες.

Ως προς τον βαθμό αποκέντρωσης των χωρών της ΕΕ σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης, βάσει του σχετικού δείκτη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των Περιφερειών,14 η Ελλάδα καταλαμβάνει την 22η θέση ανάμεσα στα 27 κράτη μέλη (Γράφημα 9). Πιο συγκεκριμένα:

• Ως προς την δημοσιονομική (fiscal)15 αποκέντρωση η Ελλάδα καταλαμβάνει την 25η θέση ανάμεσα στις 27 χώρες της ΕΕ.

• Ως προς τη διοικητική (administrative)16 αποκέντρωση η Ελλάδα καταλαμβάνει την 15η θέση ανάμεσα στις 27 χώρες της ΕΕ.
• Ως προς την πολιτική (political)17 αποκέντρωση η Ελλάδα καταλαμβάνει την 14η θέση ανάμεσα στις 27 χώρες της ΕΕ

Συμπεράσματα και προτάσεις πολιτικής

Όπως έδειξε η συγκεντρωτική συγκριτική ανάλυση των δεδομένων λειτουργίας των δήμων για την περίοδο 2019-2023, οι δείκτες εκτέλεσης των γενικών προϋπολογισμών και των προϋπολογισμών επενδύσεων κινήθηκαν σε χαμηλά ποσοστά, ενώ οι δείκτες εκτέλεσης προϋπολογισμών για μισθοδοσία και λειτουργικά κόστη κινήθηκαν σε σχετικά υψηλά και σταθερά επίπεδα.

Οι χαμηλές επιδόσεις των δύο πρώτων κατηγοριών, και ιδιαίτερα των προϋπολογισμών επενδύσεων αποκαλύπτουν την απουσία ολοκληρωμένου προγραμματισμού, αποτελούμενου από στοχευμένες δράσεις. Η απουσία των στοχευμένων δράσεων, εφαρμογής και αξιολόγησής τους επιδρούν αρνητικά στην προώθηση της τοπικής ανάπτυξης και τη βελτίωση της ποιότητας ζωής των δημοτών.

Από την έρευνα επίσης προκύπτει ότι οι διαφορετικές κατηγορίες των δήμων εμφανίζουν διαφορετικά επίπεδα δημοσιονομικής διαχείρισης (ανταποδοτικά τέλη και ληξιπρόθεσμες οφειλές), ενώ στο σύνολο των δήμων η οικονομική τους ανεξαρτησία είναι αρκετά χαμηλή, αφού ο μέσος όρος ίδιων προς συνολικών εσόδων βρίσκεται στο 37% για το σύνολο της περιόδου. Ο παράγοντας αυτός επηρεάζει ιδιαίτερα αρνητικά την ουσιαστική αυτονομία των δήμων από τις επιταγές της κεντρικής κυβέρνησης υπονομεύοντας παράλληλα την τοπική ανάπτυξη και την αποδοτικότητα και ποιότητα των δημοτικών υπηρεσιών.

Η απαιτούμενη ενίσχυση της οικονομικής και διοικητικής ανεξαρτησίας των δήμων, για να επιφέρει πραγματικά αποτελέσματα και να συμβάλει ενεργά στην προώθηση της μεταρρύθμισης της Ελληνικής τοπικής αυτοδιοίκησης, θα πρέπει να συνδεθεί με την εφαρμογή του στρατηγικού προγραμματισμού και της αξιολόγησης σε εθνικό και τοπικό επίπεδο, τον εξορθολογισμό της οικονομικής διαχείρισης στους δήμους και την προώθηση της διαφάνειας και της λογοδοσίας στη λειτουργία τους. Μία τέτοια μεταρρύθμιση αφορά τόσο τη μεταφορά αποφασιστικών αρμοδιοτήτων, όσο και πόρων από το κεντρικό κράτος στην τοπική
αυτοδιοίκηση, ενισχύοντας παράλληλα τον εποπτικό ρόλο του κεντρικού κράτους. Σε αυτή την κατεύθυνση οι παρακάτω προτάσεις πολιτικής μπορούν να ενισχύσουν σημαντικά τη λειτουργία των δήμων και την ποιότητα ζωής των δημοτών.

• Να εφαρμοστούν άμεσα οι προβλέψεις του νόμου για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση (ν. 5013/23), ιδίως σε ό,τι αφορά την κωδικοποίηση, την κανονιστική ανάπλαση του θεσμικού πλαισίου για τη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης, την απλούστευση και την ανακατανομή των ασκούμενων αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων της δημόσιας διοίκησης. Η κωδικοποίηση και ταξινόμηση των ασκούμενων αρμοδιοτήτων των δήμων σε αρμοδιότητες επιτελικές, υποστηρικτικές, ελεγκτικές και παροχής υπηρεσιών μπορεί να συνεισφέρει θετικά αποτελέσματα.

• Να μεταφερθούν οι πόροι και η αρμοδιότητα καθορισμού του ΕΝΦΙΑ από το κεντρικό κράτος στους δήμους, με ισόποση μείωση της χρηματοδότησής τους από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ), ώστε να ενισχυθεί η οικονομική ανεξαρτησία και η λογοδοσία των δημοτικών αρχών προς τους δημότες.

• Να αλλάξει το υφιστάμενο μοντέλο σχεδιασμού και εκτέλεσης των προϋπολογισμών των δήμων ώστε να εισαχθεί ο προϋπολογισμός απόδοσης ο οποίος διασυνδέει το στρατηγικό προγραμματισμό με την οικονομική διαχείριση.

• Να ενισχυθεί σημαντικά η διαθεσιμότητα ανοιχτών και προσβάσιμων δεδομένων που αφορούν τη λειτουργία των δήμων, όπως προβλέπει ο σχετικός νόμος 5056/23, και να αναβαθμιστεί η εποπτική ικανότητα του Υπουργείου Εσωτερικών μέσα από την ενίσχυση και αναβάθμιση του Κόμβου Διαλειτουργικότητας.

• Να εφαρμοστεί άμεσα το νέο σύστημα εποπτείας και αξιολόγησης της λειτουργίας των δήμων (ν. 5056/23), σύμφωνα με το οποίο η λειτουργία του κάθε δήμου θα αξιολογείται συγκριτικά βάσει ενός συστήματος τυποποιημένων δεικτών για την παρακολούθηση της άσκησης των λειτουργιών και την παροχή των βασικών κατηγοριών των υπηρεσιών των δήμων, διασυνδέοντας την εποπτεία της εκτέλεσης του προϋπολογισμού και των δαπανών ενός δήμου, με την αποδοτικότητα και την ποιότητα των υπηρεσιών του.

• Να επιλυθούν άμεσα τα προβλήματα συμμόρφωσης και εφαρμογής του στρατηγικού προγραμματισμού στους δήμους, μέσα από την ενίσχυση της εφαρμοστικότητας και δεσμευτικότητας των επιχειρησιακών προγραμμάτων, την ενσωμάτωση σε αυτά των διάσπαρτων και αποσπασματικών επιπέδων και διαδικασιών προγραμματισμού και την πραγματική εναρμόνιση και ενοποίησή τους με τον δημοτικό προϋπολογισμό.

• Να προωθηθεί η συμπληρωματικότητα και ο συντονισμός των διάσπαρτων και συχνά πλημμελώς στοχευμένων δράσεων χρηματοδότησης των δήμων από το ΕΣΠΑ 2021 – 2027 και το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας.

Παράλληλα πρέπει να επιταχυνθούν οι διαδικασίες έγκρισης και εκταμίευσης για τους δήμους, με παρεμβάσεις για την ενίσχυση της οικονομικής αποδοτικότητας και ανεξαρτησίας των δήμων και την επίλυση των δομικών και οργανωτικών προβλημάτων που τις περιορίζουν.